2.2 Как и кем определяется кадастровая стоимость: учреждение vs орган субъекта РФ - часть II

Эта заметка вторая из нескольких, посвященных последовательному раскрытию кадастровой стоимости. В них я хочу рассказать о результатах своих исследований в этой области, воплощенных в диссертации, статьях и последующих наработках. Заметки адаптированы для интернет-блога, чтобы читать их было недолго. Поэтому в конце текста приводится источник, где можно узнать о конкретном вопросе подробнее.

Мои цели состоят в том, чтобы:

1. объяснить юридическую проблематику кадастровой оценки, показать, что она красива и интересна;
2. дать теоретическую основу для решения возникающих в этой сфере вопросов, чтобы помочь судьям и практикующим юристам;
3. обеспечить постепенное воплощение в жизнь своих идей: в практике судов и в нормативных актах, что, я надеюсь, приведет к улучшению системы кадастровой оценки;
4. и самому лучше разобраться в этой теме.

Изложение построено на основании Закона «О государственной кадастровой оценке», поскольку за ним будущее.

Это вторая часть, начало заметки вы можете прочитать здесь.

Проблема роли органа субъекта РФ в ходе ГКО усугубляется, если обратить внимание на процедуру исправления кадастровой стоимости из-за допущенных в ходе ГКО ошибок (ст. 21 Закона о ГКО). Заинтересованному лицу предоставляется право обратиться к бюджетному учреждению за исправлением допущенной ошибки. По итогам рассмотрения обращения бюджетное учреждение может принять решение об отказе либо о пересчете кадастровой стоимости. В последнем случае учреждение передает сведения об исправленной кадастровой стоимости органу субъекта РФ для внесения изменений в Акт. Решение бюджетного учреждения может быть оспорено в суде.

Первое, на что надо обратить внимание – орган субъекта РФ практически полностью отстранен законодателем от участия в спорах по поводу содержания утвержденного им акта. За уполномоченный орган спор по поводу утвержденных значений кадастровой стоимости ведет бюджетное учреждение, которое условно можно сравнить с субъектом, подготовившим проект Акта. Второе – если бюджетное учреждение признает допущенную ошибку, сохраняет ли орган субъекта РФ и в этом случае возможность отказаться от внесения в Акт изменений, предлагаемых бюджетным учреждением, в силу присущей этому органу свободы правотворческой деятельности? Или же, если орган субъекта РФ не согласен с решением учреждения, то он должен оспаривать его в суде (ч. 22 чт. 21 Закона о ГКО)? Но это будет означать, что решение учреждения для органа обязательно.

Если учреждение – это просто субъект-специалист, готовящий проект правового акта, то уполномоченный орган, несомненно, вправе не согласиться с предлагаемыми изменениями и оставить кадастровую стоимость на прежнем уровне. В конечном итоге, ошибившись раз, учреждение могло ошибиться снова. Следовательно, уполномоченный орган, своим актом санкционирующий оценку, предлагаемую учреждением, должен иметь возможность отказаться от утверждения той оценки, результаты которой, по его мнению, ошибочны.

С другой стороны, обращение за исправлением ошибки выступает гарантированным законом способом защиты прав заинтересованных лиц от процедурно недостоверных значений кадастровой стоимости. Если уполномоченный орган не связан позицией бюджетного учреждения, тогда этот способ защиты полностью теряет свой смысл, так как последнее слово всегда останется за органом. И заинтересованному лицу при наличии ошибок в ходе ГКО следует не обращаться в учреждение, а сразу оспаривать в суде сам Акт, изданный органом. Но это противоречит логике закона о ГКО, который основывается на том, что в связи с исправлением ошибки заинтересованное лицо находится в состоянии спора именно с учреждением, а не с органом субъекта РФ (ч. 22 ст. 21 Закона о ГКО). Следовательно, предоставление законодателем полномочий по исправлению ошибок, допущенных при ГКО, бюджетному учреждению обязывает уполномоченный орган согласиться с изменением кадастровой стоимости и внести соответствующие изменения в Акт.

Однако тогда зачем вообще в этой процедуре участвует уполномоченный орган, если он может только утвердить те значения, которые предлагает ему учреждение? Видимо, лишь потому, что он изначально утвердил Акт. Но, в отличие от первоначального утверждения Акта, при внесении изменений его роль чисто техническая, он придает надлежащую форму акту, изданному бюджетным учреждением (решению об исправлении ошибки). Правотворчество здесь осуществляет учреждение, а не орган субъекта РФ.

По существу, обращение к бюджетному учреждению за исправлением ошибки представляет собой завуалированную внесудебную форму оспаривания Акта. При этом жалобу на Акт (обращение об исправлении ошибки) рассматривает не вышестоящий орган, а субъект, подготовивший проект Акта (учреждение). Тогда можно ли при выявлении ошибки, минуя учреждение, сразу обратиться в суд за оспариванием Акта? Этот вопрос заслуживает отдельного рассмотрения, поэтому я обращусь к нему позднее.

Предположу, что участие уполномоченного органа в процедуре ГКО в целом требуется только для того, чтобы придать результатам определения кадастровой стоимости черты публично-правового акта, поскольку законодатель пока не решился наделить такими полномочиями специализированные бюджетные учреждения. Поэтому в первой заметке я и назвал уполномоченный орган «свадебным генералом» кадастровой оценки. Но не исключаю, что в конечном итоге субъект, который рассчитывает кадастровую стоимость, и субъект, который утверждает ее значения, объединятся в лице бюджетного учреждения. Как мы видим, уже сейчас значение участия органа субъекта РФ в процедуре ГКО серьезно размывается.

Например, кто будет возмещать убытки, причиненные утверждением недостоверной кадастровой стоимости, полученной из-за ошибок в ходе ГКО? Если значения кадастровой стоимости введены в действие свободным актом органа субъекта РФ, то убытки должен возмещать этот орган. Но ч. 4 ст. 7 Закона о ГКО указывает на то, что убытки должны возмещаться бюджетным учреждением, которое, казалось бы, только готовило отчет, который орган субъекта РФ мог и не утверждать.

С учетом всего сказанного, возможно, следует прийти к выводу, что кадастровая стоимость – это лишь одна из расчетных характеристик, наподобие площади, а не показатель, устанавливаемый для объекта недвижимости правовым актом. Поэтому для придания правового значения кадастровой стоимости ее достаточно рассчитать и совершенно не нужно утверждать. А принятое сегодня утверждение служит чисто утилитарным целям повышения уровня политической ответственности (пока до конца не ясно, как должна работать кадастровая оценка, а значение она имеет колоссальное, пусть результаты утверждают на уровне регионов, чтобы было с кого спросить), обеспечения открытости и значимости результатов (пока чем больше прозрачности и внешней критики, тем активнее и эффективнее будет развиваться система), легитимации перед лицом общества (уважение к акту регионального госоргана выше, чем к решению бюджетного учреждения) и т.д. Но из-за этого разделение процесса расчета и утверждения приобретает искусственный характер. Нам не приходит в голову рассуждать и спорить о правовом значении мощности автомобиля, о необходимости ее утверждения правовым актом муниципального образования или ГИБДД на основании рекомендации автосервиса, хотя она тоже применяется в качестве налоговой базы. Но мощность автомобиля – это объективная техническая характеристика, доступная для точного измерения и проверки, и потому пользующаяся доверием со стороны частных лиц. Поэтому если когда-нибудь к кадастровой стоимости, определяемой по итогам ГКО, будет такая же или близкая степень доверия, как к рассчитанной мощности автомобиля, то появятся основания отказаться от утверждения кадастровой стоимости, ограничившись ее расчетом специальным субъектом.

§ 3 Главы 5 – «Способы защиты при утверждении экономически необоснованного значения кадастровой стоимости», С. 159-164.